PROCESSO Nº: 2015/000596
AUTOR: PREFEITO DE GOIÂNIA
ASSUNTO: P. L. C. Nº 00006/2015 DE 16/04/2015 “DISPÕE SOBRE A
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL,
ESTABELECE UM NOVO MODELO DE GESTÃO E DÁ OUTRAS
PROVIDÊNCIAS”.
RELATÓRIO PRELIMINAR
Trata-se de Projeto de Lei Complementar de autoria do Prefeito
de Goiânia, que versa sobre “ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO PODER
EXECUTIVO MUNICIPAL, ESTABELECE UM NOVO MODELO DE GESTÃO
E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”
I-PRELIMINARMENTE
Primeiramente, o projeto deveria conter estimativa do impacto
orçamentário-financeiro das alterações propostas para a estrutura
administrativa do Poder Executivo neste exercício de 2015 e nos dois
exercícios subsequentes: 2016 e 2017.
A Lei Complementar Nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida
como Lei de Responsabilidade Fiscal, traz a regra:
Art. 16. A criação, expansão ou
aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento da despesa será
acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro
no exercício em que deva entrar em
vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de
que o aumento tem adequação orçamentária e
financeira com a lei orçamentária anual e
compatibilidade com o plano plurianual e com a
lei de diretrizes orçamentárias.
E ainda por força do disposto no artigo 15 da referida Lei, despesas
geradas ou obrigações assumidas sem que se cumpram as exigências de seus
artigos 16 e 17, serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao
patrimônio público.
A propositura apresentada tem por finalidade a economia,
assim, entendemos diminuição de gastos sem alteração ou prejuízo dos
serviços públicos prestados.
Nisto posto, a ausência de estudos de impacto orçamentáriofinanceiro
reflete diretamente na finalidade deste projeto, uma vez que se
justifica pela economia e modernidade, mas não se vê qualquer estudo que
demonstre, efetivamente e de forma aferível, que da aprovação da nova
estrutura administrativa do Poder Executivo Municipal resultará redução de
custos administrativos e melhoria no desempenho dos serviços devidos à
população goianiense. São fatos sem fundamentos, inviabilizando a presente
apreciação.
II- DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA
A autonomia conferida aos Municípios pela Constituição
Federal de 1988 demonstrou sua importância na organização políticoadministrativa
do nosso sistema. Trata-se de entidade estatal de 3º grau, ao
lado da União e Estados e Distrito Federal. O artigo 1º e 18º da nossa Carta
Magna trouxe a seguinte redação:
Art. 1º A República Federativa do Brasil,
formada pela união indissolúvel dos Estados
e Municípios e do Distrito Federal, constituise
em Estado Democrático de Direito e tem
como fundamentos. (grifo nosso)
É entidade autônoma na Constituição com exercício de atribuições
constitucionais.
Art. 18. A organização político-administrativa
da República Federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos,
nos termos desta Constituição. (grifo nosso)
Por esse artigo entendemos que os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios receberam poderes administrativos, financeiros e políticos para
o exercício de governo e administração próprios.
A importância do Município na organização políticoadministrativa
da República Federativa do Brasil ocorre, sobretudo, em razão
argumentos contrários à dignidade federativa dos Municípios são de ordem
excessivamente formal e devem ceder diante da autonomia municipal, em
especial, da autonomia legislativa, que é conferida pelo ordenamento ao
Município de acordo com os critérios horizontal e vertical de competências.
Na concepção do douto doutrinador Hely Lopes Meirelles, o
poder de auto-organização, poder de autogoverno, poder normativo próprio ou
autolegislação, poder de auto-administração, asseguram a mínima autonomia
municipal, delimitando a autonomia política, administrativa e financeira.
1
Em que pese à competência, entendemos haver paridade entre
as questões abordadas na presente propositura e a Constituição Federal,
entretanto destacamos uma particularidade, que de acordo com as regras
constitucionais de competência, não deveria ser objeto da presente. Os §1º,
§2º, §3º e §4º do artigo 18º que versam sobre o “GABINETE MILITAR DA
PREFEITURA DE GOIÂNIA”, cujo parecer da procuradoria desta Casa foi pela
inconstitucionalidade do artigo por “vício de iniciativa”.
III- DAS ILEGALIDADES
A Lei Complementar Nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, “Dispõe
sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme
determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece
normas para a consolidação dos atos normativos que menciona”, traz regras
claras sobre a forma legal para a construção de texto de lei.
O artigo 7º da referida possui a redação:
Art. 11. As disposições normativas serão
redigidas com clareza, precisão e ordem
lógica, observadas, para esse propósito, as
seguintes normas:
I - para a obtenção de clareza:
a) usar as palavras e as expressões em seu
sentido comum, salvo quando a norma
versar sobre assunto técnico, hipótese em
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. Cit. 2008, p. 94.
que se empregará a nomenclatura própria da
área em que se esteja legislando; (grifado)
(...)
II - para a obtenção de precisão:
a) articular a linguagem, técnica ou
comum, de modo a ensejar perfeita
compreensão do objetivo da lei e a
permitir que seu texto evidencie com
clareza o conteúdo e o alcance que o
legislador pretende dar à norma; (grifado)
(...)
c) evitar o emprego de expressão ou
palavra que confira duplo sentido ao texto;
(grifado)
Fica evidente que a elaboração de leis deve ser sempre pautada
pela clareza da redação e extinção de termos dúbios. Nesse aspecto
destacamos o artigo 3º da referida norma, que possui a seguinte redação:
Art. 3º O modelo de gestão da Administração
Pública Municipal, a ser implantado, a partir
desta Lei, deverá ser assentado na introdução
de novas práticas gerenciais e na
flexibilização, elegendo a gestão por
projetos, baseada em resultados, como a
matriz de governo, com o objetivo de associar
sistematicamente as ações dos órgãos e
entidades ao cumprimento de metas e
resultados. (grifo nosso)
Vislumbramos que tal artigo fere preceito legal diretamente,
na utilização do termo “flexibilização”. O termo em questão é extremamente
evasivo e abrangente, não delimitando seu alcance. A criação de uma lei que
não deixa expressamente determinado seu fim ou propósito por meio de seus
dispositivos é vazia de finalidade e, portanto questionável.
Ademais, a Constituição Federal em seu artigo 37º, determina que
a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obedecer aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência. O princípio da legalidade é basilar na construção de toda e
qualquer atividade administrativa, sejam leis, decretos, portarias ou atos.
Através dele entende-se que a administração pública deve pautar suas ações
apenas no que está definido em lei. Portanto introduzir no ordenamento
jurídico uma norma de termos indetermináveis, ou de determinação imprecisa
é deixar à administração uma discricionariedade ilimitada, que resulta em
prejuízos incontáveis a população.
Ainda sobre a falta de clareza da presente norma lendo-se, como
se verá, o inteiro teor do Projeto de Lei Complementar nº 006/2015 percebe-se
que a estrutura administrativa nele proposta contempla, exclusivamente, a alta
administração municipal posto que não detalha, não define a estrutura
administrativa de cada Secretaria Municipal, limita-se à indicação das
Secretarias e órgãos com status de Secretaria e à indicação de Agência
Municipal que passarão a existir na nova estrutura administrativa, fixando a
competência destes órgãos de cúpula.
Este fato, por si só, deixa entrever que o Projeto de Lei
Complementar não define de forma clara a estrutura complementar, e a
estrutura administrativa de cada Secretaria Municipal. O que se vê, no Anexo
I, é uma relação nominativa de órgãos públicos, de unidades administrativas,
com a indicação do cargo de seu titular, sem que se estabeleçam as
competências de cada uma destas unidades, matéria que o Projeto de Lei
Complementar reserva a decreto regulamentador, o que configura grave
equívoco, posto que a criação de órgãos públicos e a fixação de sua
competência é matéria reservada à lei em sentido formal, ou seja, à lei de
iniciativa do Chefe do Poder Executivo submetida à apreciação do Poder
Legislativo para sua aprovação, com ou sem emendas, com sua consequente
sanção ou veto. É matéria de lei, não de decreto. Indelegável. Claramente
esvaziando se o Poder Legislativo e mais uma vez, ferindo a Constituição
Federal, nossa Carta Magna.
O inciso XIII, do artigo 25, é ilegal, pois transfere a Controladoria
Geral do Município a instauração de sindicâncias e processos administrativos
disciplinares, não respeitando artigo 169 do Estatuto dos Servidores Públicos.
Interessante perceber que na lógica do Projeto de Lei
Complementar nº 006/2015 se pretende instituir um novo modelo de gestão,
modelo que preconiza ações diretas e ações indiretas da Administração
Pública, isto segundo a dicção do caput do artigo 2º do Projeto de Lei
Complementar.
E ainda demonstra um desequilíbrio na distribuição das
competências de alguns órgãos municipais na estrutura organizacional
proposta, conforme redação do artigo 22:
*Inciso IV, que atribui a Secretaria de Fiscalização, a
competência para inscrição em dívida ativa bem como a promoção de sua
cobrança administrativa, controle e registro de pagamento, atribuições estas
destinadas a Procuradoria Municipal.
*Incisos IX, XVIII e XXVI, que são atribuições precípuas da
Secretaria de Planejamento Urbano e Habitação.
Claramente se percebe a falta de rigor técnico na elaboração do
Projeto de Lei Complementar nº 006/2015, posto que só assim justifique tal
estanqueidade nas dimensões que se pretende.
Outra questão de suma importância e que temos demonstrado
grande preocupação e que inclusive fere a Política Nacional do Meio
Ambiente, é a extinção do Fundo Municipal do Meio Ambiente, que
constitui um retrocesso diante da possibilidade das verbas destinadas a este
fundo, não serem devidamente aplicadas em políticas ambientais, quando na
sua extinção.
Outra ilegalidade de proporção imensurável, que deixa dúvidas
quanto a sua aplicação é o artigo 63 que não deixa expresso os dispositivos
que serão revogados em decorrência da aprovação da Lei Complementar.
Assim, devem ser discriminados os dispositivos que estão sendo revogados
de cada uma das leis mencionadas no referido artigo. Ainda que, da
interpretação do texto entenda-se que somente parte das leis estão
revogadas, a determinação legal é que se discrimine os dispositivos que
estão sendo revogados.
Por essa razão, o referido art. 63 deve ter a seguinte redação:
Art. 63. Ficam expressamente revogados:
I – os artigos 1º a 16; 18 a 22; os incisos I e II do art. 17, e os
Anexos I a IV, VII, VIII, X, XI, XIV, XV, XVI e XVII, da Lei Complementar nº
183, 19 de dezembro de 2008;
II – os artigos 4º, 7º, 8º, 9º e 10, da Lei Complementar nº 206, de
02 de junho de 2010;
III – a Lei Complementar nº 221, de 24 de novembro de 2011;
IV – os artigos 1º, a 3º, incisos I a VII e § 4º do art. 4º, os artigos
5º a 13, 15 a 22, da Lei Complementar nº 239, de 08 de janeiro de 2013;
V – a Lei Complementar nº 242, de 07 de fevereiro de 2013;
VI – a Lei Complementar nº 245, de 29 de abril de 2013;
VII – a Lei Complementar nº 260, de 16 de maio de 2014;
VIII – o Título I e o Anexo I, da Lei Complementar nº 262, de 28
de agosto de 2014;
IX – a Lei nº 8.537, de 20 de junho de 2007;
X – a Lei nº 9.218, de 28 de dezembro de 2012;
XI – a Lei nº 9.425, de 06 de junho de 2014;
XII – o art. 99-A, da Lei Complementar nº 011, de 11 de maio de
1992; o art. 31, da Lei nº 7.997, de 20 de junho de 2000, e o inciso III e § 4º
do art. 21, da Lei nº 9.483, de 20 de outubro de 2014”.
IV- DAS INCONSTITUCIONALIDADES
Inúmeras são as inconstitucionalidades encontradas, citamos:
O artigo 61 § 1º, “a” da Constituição Federal, determina que a
criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua
remuneração, devem ser oriundos de LEIS de iniciativa
privativa do Chefe do Poder Executivo, portanto para tal
normatização não há o que se falar em decretos ou outros
ordenamentos jurídicos, por expressa determinação
constitucional.
O § 2º, do artigo 3º, prevê a regulamentação via decreto de
matérias que versem sobre finalidade, competência,
composição, forma de remuneração e prazo de duração dos
Conselhos e de Representações Setoriais, ou seja, matérias
expressamente destinadas a LEI conforme artigo 37, § 3º
Constituição Federal. Portanto inconstitucional.
O artigo 6º é ilegal e inconstitucional, pois permite a ampliação
de previsões orçamentárias, de desembolsos financeiros,
exclusivamente em função dos termos dos contratos de gestão
numa clara violação aos princípios e regras do direito
financeiro e das finanças públicas estatuídas nos artigos 165 a
167 e 169 da Constituição Federal, nas disposições da Lei
Complementar à Constituição Federal nº 101/2000 e nas
disposições da Lei federal nº 4.320/65.
Em relação ao artigo 4º que trata sobre o Contrato de
Resultados, seguimos o mesmo entendimento da procuradoria
desta Casa, que pauta pela inconstitucionalidade deste, pelos
fatos e argumentos acima expostos.
O artigo 20 é inconstitucional, pois fere o princípio da
Segurança Jurídica, determinando que o Prefeito crie por
decreto Assessorias Especiais e Extraordinárias, vez que nos
artigos 11º, 12º e 13 definem a estrutura.
O artigo 50, inciso I, o legislador determina a criação da
Agência Municipal de Turismo, Eventos e Lazer através do
presente projeto, quando a Constituição Federal determina
que agências devam ser criadas por meio de Lei Específica.
Mais uma vez ferindo a Constituição Federal e erroneamente
determinando forma diversa para criação de leis.
A criação de assessorias, cargos em comissão, previstos nos
anexos II e III com fixação de padrões de vencimentos
distintos sem a definição de função respectiva a estes cargos
A fim de fundamentar a atuação administrativa do Poder
Executivo, fere princípios básicos como da Segurança Jurídica, o artigo 43,
evidencia tão violação ao deixar de fixar prazo para entrega de relatórios de
prestações de contas dos Secretários.
V- CONCLUSÃO
Ante o exposto, foi constatado irregularidades de ordem
inquestionável, vício de iniciativa, inconstitucionalidades e ilegalidades que
contaminam o presente projeto, devendo ser alterados, para que prossiga com
a finalidade de economia e eficiência pelo qual foi criado.
Ademais a maneira como o projeto se apresenta, constatamos
que o servidor efetivo municipal recebe tratamento de profunda desvantagem
em detrimento aos servidores comissionados, ferindo o Princípio
Constitucional da Isonomia, entendemos se tratar de dois projetos de
extrema complexidade e com impactos tanto na gestão atual quanto em
futuras no município de Goiânia. Portanto apontamos para o
desmembramento destes projetos e tudo que se refere a Estatuto do Servidor
ser tratado em separado.
Emendas que versem exclusivamente sobre esse assunto serão
utilizadas no Projeto especifico, caso não ocorra o desmembramento, as
emendas estão em anexo para a apresentação neste que ora se apresenta.
VEREADORA DRA. CRISTINA LOPES
VICE-PRESIDENTE DA COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO JUSTIÇA E REDAÇÃO
