PROCESSO Nº: 2015/000596 AUTOR: PREFEITO DE GOIÂNIA ASSUNTO: P. L. C. Nº 00006/2015 DE 16/04/2015 “DISPÕE SOBRE A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL, ESTABELECE UM NOVO MODELO DE GESTÃO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. RELATÓRIO PRELIMINAR Trata-se de Projeto de Lei Complementar de autoria do Prefeito de Goiânia, que versa sobre “ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL, ESTABELECE UM NOVO MODELO DE GESTÃO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS” I-PRELIMINARMENTE Primeiramente, o projeto deveria conter estimativa do impacto orçamentário-financeiro das alterações propostas para a estrutura administrativa do Poder Executivo neste exercício de 2015 e nos dois exercícios subsequentes: 2016 e 2017. A Lei Complementar Nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, traz a regra: Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. E ainda por força do disposto no artigo 15 da referida Lei, despesas geradas ou obrigações assumidas sem que se cumpram as exigências de seus artigos 16 e 17, serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público. A propositura apresentada tem por finalidade a economia, assim, entendemos diminuição de gastos sem alteração ou prejuízo dos serviços públicos prestados. Nisto posto, a ausência de estudos de impacto orçamentáriofinanceiro reflete diretamente na finalidade deste projeto, uma vez que se justifica pela economia e modernidade, mas não se vê qualquer estudo que demonstre, efetivamente e de forma aferível, que da aprovação da nova estrutura administrativa do Poder Executivo Municipal resultará redução de custos administrativos e melhoria no desempenho dos serviços devidos à população goianiense. São fatos sem fundamentos, inviabilizando a presente apreciação. II- DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA A autonomia conferida aos Municípios pela Constituição Federal de 1988 demonstrou sua importância na organização políticoadministrativa do nosso sistema. Trata-se de entidade estatal de 3º grau, ao lado da União e Estados e Distrito Federal. O artigo 1º e 18º da nossa Carta Magna trouxe a seguinte redação: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituise em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos. (grifo nosso) É entidade autônoma na Constituição com exercício de atribuições constitucionais. Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (grifo nosso) Por esse artigo entendemos que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios receberam poderes administrativos, financeiros e políticos para o exercício de governo e administração próprios. A importância do Município na organização políticoadministrativa da República Federativa do Brasil ocorre, sobretudo, em razão argumentos contrários à dignidade federativa dos Municípios são de ordem excessivamente formal e devem ceder diante da autonomia municipal, em especial, da autonomia legislativa, que é conferida pelo ordenamento ao Município de acordo com os critérios horizontal e vertical de competências. Na concepção do douto doutrinador Hely Lopes Meirelles, o poder de auto-organização, poder de autogoverno, poder normativo próprio ou autolegislação, poder de auto-administração, asseguram a mínima autonomia municipal, delimitando a autonomia política, administrativa e financeira. 1 Em que pese à competência, entendemos haver paridade entre as questões abordadas na presente propositura e a Constituição Federal, entretanto destacamos uma particularidade, que de acordo com as regras constitucionais de competência, não deveria ser objeto da presente. Os §1º, §2º, §3º e §4º do artigo 18º que versam sobre o “GABINETE MILITAR DA PREFEITURA DE GOIÂNIA”, cujo parecer da procuradoria desta Casa foi pela inconstitucionalidade do artigo por “vício de iniciativa”. III- DAS ILEGALIDADES A Lei Complementar Nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, “Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona”, traz regras claras sobre a forma legal para a construção de texto de lei. O artigo 7º da referida possui a redação: Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, observadas, para esse propósito, as seguintes normas: I - para a obtenção de clareza: a) usar as palavras e as expressões em seu sentido comum, salvo quando a norma versar sobre assunto técnico, hipótese em 1 MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. Cit. 2008, p. 94. que se empregará a nomenclatura própria da área em que se esteja legislando; (grifado) (...) II - para a obtenção de precisão: a) articular a linguagem, técnica ou comum, de modo a ensejar perfeita compreensão do objetivo da lei e a permitir que seu texto evidencie com clareza o conteúdo e o alcance que o legislador pretende dar à norma; (grifado) (...) c) evitar o emprego de expressão ou palavra que confira duplo sentido ao texto; (grifado) Fica evidente que a elaboração de leis deve ser sempre pautada pela clareza da redação e extinção de termos dúbios. Nesse aspecto destacamos o artigo 3º da referida norma, que possui a seguinte redação: Art. 3º O modelo de gestão da Administração Pública Municipal, a ser implantado, a partir desta Lei, deverá ser assentado na introdução de novas práticas gerenciais e na flexibilização, elegendo a gestão por projetos, baseada em resultados, como a matriz de governo, com o objetivo de associar sistematicamente as ações dos órgãos e entidades ao cumprimento de metas e resultados. (grifo nosso) Vislumbramos que tal artigo fere preceito legal diretamente, na utilização do termo “flexibilização”. O termo em questão é extremamente evasivo e abrangente, não delimitando seu alcance. A criação de uma lei que não deixa expressamente determinado seu fim ou propósito por meio de seus dispositivos é vazia de finalidade e, portanto questionável. Ademais, a Constituição Federal em seu artigo 37º, determina que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obedecer aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O princípio da legalidade é basilar na construção de toda e qualquer atividade administrativa, sejam leis, decretos, portarias ou atos. Através dele entende-se que a administração pública deve pautar suas ações apenas no que está definido em lei. Portanto introduzir no ordenamento jurídico uma norma de termos indetermináveis, ou de determinação imprecisa é deixar à administração uma discricionariedade ilimitada, que resulta em prejuízos incontáveis a população. Ainda sobre a falta de clareza da presente norma lendo-se, como se verá, o inteiro teor do Projeto de Lei Complementar nº 006/2015 percebe-se que a estrutura administrativa nele proposta contempla, exclusivamente, a alta administração municipal posto que não detalha, não define a estrutura administrativa de cada Secretaria Municipal, limita-se à indicação das Secretarias e órgãos com status de Secretaria e à indicação de Agência Municipal que passarão a existir na nova estrutura administrativa, fixando a competência destes órgãos de cúpula. Este fato, por si só, deixa entrever que o Projeto de Lei Complementar não define de forma clara a estrutura complementar, e a estrutura administrativa de cada Secretaria Municipal. O que se vê, no Anexo I, é uma relação nominativa de órgãos públicos, de unidades administrativas, com a indicação do cargo de seu titular, sem que se estabeleçam as competências de cada uma destas unidades, matéria que o Projeto de Lei Complementar reserva a decreto regulamentador, o que configura grave equívoco, posto que a criação de órgãos públicos e a fixação de sua competência é matéria reservada à lei em sentido formal, ou seja, à lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo submetida à apreciação do Poder Legislativo para sua aprovação, com ou sem emendas, com sua consequente sanção ou veto. É matéria de lei, não de decreto. Indelegável. Claramente esvaziando se o Poder Legislativo e mais uma vez, ferindo a Constituição Federal, nossa Carta Magna. O inciso XIII, do artigo 25, é ilegal, pois transfere a Controladoria Geral do Município a instauração de sindicâncias e processos administrativos disciplinares, não respeitando artigo 169 do Estatuto dos Servidores Públicos. Interessante perceber que na lógica do Projeto de Lei Complementar nº 006/2015 se pretende instituir um novo modelo de gestão, modelo que preconiza ações diretas e ações indiretas da Administração Pública, isto segundo a dicção do caput do artigo 2º do Projeto de Lei Complementar. E ainda demonstra um desequilíbrio na distribuição das competências de alguns órgãos municipais na estrutura organizacional proposta, conforme redação do artigo 22: *Inciso IV, que atribui a Secretaria de Fiscalização, a competência para inscrição em dívida ativa bem como a promoção de sua cobrança administrativa, controle e registro de pagamento, atribuições estas destinadas a Procuradoria Municipal. *Incisos IX, XVIII e XXVI, que são atribuições precípuas da Secretaria de Planejamento Urbano e Habitação. Claramente se percebe a falta de rigor técnico na elaboração do Projeto de Lei Complementar nº 006/2015, posto que só assim justifique tal estanqueidade nas dimensões que se pretende. Outra questão de suma importância e que temos demonstrado grande preocupação e que inclusive fere a Política Nacional do Meio Ambiente, é a extinção do Fundo Municipal do Meio Ambiente, que constitui um retrocesso diante da possibilidade das verbas destinadas a este fundo, não serem devidamente aplicadas em políticas ambientais, quando na sua extinção. Outra ilegalidade de proporção imensurável, que deixa dúvidas quanto a sua aplicação é o artigo 63 que não deixa expresso os dispositivos que serão revogados em decorrência da aprovação da Lei Complementar. Assim, devem ser discriminados os dispositivos que estão sendo revogados de cada uma das leis mencionadas no referido artigo. Ainda que, da interpretação do texto entenda-se que somente parte das leis estão revogadas, a determinação legal é que se discrimine os dispositivos que estão sendo revogados. Por essa razão, o referido art. 63 deve ter a seguinte redação: Art. 63. Ficam expressamente revogados: I – os artigos 1º a 16; 18 a 22; os incisos I e II do art. 17, e os Anexos I a IV, VII, VIII, X, XI, XIV, XV, XVI e XVII, da Lei Complementar nº 183, 19 de dezembro de 2008; II – os artigos 4º, 7º, 8º, 9º e 10, da Lei Complementar nº 206, de 02 de junho de 2010; III – a Lei Complementar nº 221, de 24 de novembro de 2011; IV – os artigos 1º, a 3º, incisos I a VII e § 4º do art. 4º, os artigos 5º a 13, 15 a 22, da Lei Complementar nº 239, de 08 de janeiro de 2013; V – a Lei Complementar nº 242, de 07 de fevereiro de 2013; VI – a Lei Complementar nº 245, de 29 de abril de 2013; VII – a Lei Complementar nº 260, de 16 de maio de 2014; VIII – o Título I e o Anexo I, da Lei Complementar nº 262, de 28 de agosto de 2014; IX – a Lei nº 8.537, de 20 de junho de 2007; X – a Lei nº 9.218, de 28 de dezembro de 2012; XI – a Lei nº 9.425, de 06 de junho de 2014; XII – o art. 99-A, da Lei Complementar nº 011, de 11 de maio de 1992; o art. 31, da Lei nº 7.997, de 20 de junho de 2000, e o inciso III e § 4º do art. 21, da Lei nº 9.483, de 20 de outubro de 2014”. IV- DAS INCONSTITUCIONALIDADES Inúmeras são as inconstitucionalidades encontradas, citamos:  O artigo 61 § 1º, “a” da Constituição Federal, determina que a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, devem ser oriundos de LEIS de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, portanto para tal normatização não há o que se falar em decretos ou outros ordenamentos jurídicos, por expressa determinação constitucional.  O § 2º, do artigo 3º, prevê a regulamentação via decreto de matérias que versem sobre finalidade, competência, composição, forma de remuneração e prazo de duração dos Conselhos e de Representações Setoriais, ou seja, matérias expressamente destinadas a LEI conforme artigo 37, § 3º Constituição Federal. Portanto inconstitucional.  O artigo 6º é ilegal e inconstitucional, pois permite a ampliação de previsões orçamentárias, de desembolsos financeiros, exclusivamente em função dos termos dos contratos de gestão numa clara violação aos princípios e regras do direito financeiro e das finanças públicas estatuídas nos artigos 165 a 167 e 169 da Constituição Federal, nas disposições da Lei Complementar à Constituição Federal nº 101/2000 e nas disposições da Lei federal nº 4.320/65.  Em relação ao artigo 4º que trata sobre o Contrato de Resultados, seguimos o mesmo entendimento da procuradoria desta Casa, que pauta pela inconstitucionalidade deste, pelos fatos e argumentos acima expostos.  O artigo 20 é inconstitucional, pois fere o princípio da Segurança Jurídica, determinando que o Prefeito crie por decreto Assessorias Especiais e Extraordinárias, vez que nos artigos 11º, 12º e 13 definem a estrutura.  O artigo 50, inciso I, o legislador determina a criação da Agência Municipal de Turismo, Eventos e Lazer através do presente projeto, quando a Constituição Federal determina que agências devam ser criadas por meio de Lei Específica. Mais uma vez ferindo a Constituição Federal e erroneamente determinando forma diversa para criação de leis.  A criação de assessorias, cargos em comissão, previstos nos anexos II e III com fixação de padrões de vencimentos distintos sem a definição de função respectiva a estes cargos A fim de fundamentar a atuação administrativa do Poder Executivo, fere princípios básicos como da Segurança Jurídica, o artigo 43, evidencia tão violação ao deixar de fixar prazo para entrega de relatórios de prestações de contas dos Secretários. V- CONCLUSÃO Ante o exposto, foi constatado irregularidades de ordem inquestionável, vício de iniciativa, inconstitucionalidades e ilegalidades que contaminam o presente projeto, devendo ser alterados, para que prossiga com a finalidade de economia e eficiência pelo qual foi criado. Ademais a maneira como o projeto se apresenta, constatamos que o servidor efetivo municipal recebe tratamento de profunda desvantagem em detrimento aos servidores comissionados, ferindo o Princípio Constitucional da Isonomia, entendemos se tratar de dois projetos de extrema complexidade e com impactos tanto na gestão atual quanto em futuras no município de Goiânia. Portanto apontamos para o desmembramento destes projetos e tudo que se refere a Estatuto do Servidor ser tratado em separado. Emendas que versem exclusivamente sobre esse assunto serão utilizadas no Projeto especifico, caso não ocorra o desmembramento, as emendas estão em anexo para a apresentação neste que ora se apresenta. VEREADORA DRA. CRISTINA LOPES VICE-PRESIDENTE DA COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO JUSTIÇA E REDAÇÃO