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GABINETE DA SENADORA GLEISI HOFFMANN
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PARECER Nº , DE 2014
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E
CIDADANIA, sobre o Projeto de Lei da Câmara nº 39,
de 2014, do Deputado Arnaldo Faria de Sá, que dispõe
sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais.
RELATORA: Senadora GLEISI HOFFMANN
I – RELATÓRIO
Submete-se à apreciação desta Comissão o Projeto de Lei da
Câmara (PLC) nº 39, de 2014, de autoria do Deputado Arnaldo Faria de Sá, que
dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais.
O Projeto, em boa parte oriundo da proposta elaborada no III
Congresso Nacional de Guardas Municipais, realizado em Curitiba/PR, em 17
de setembro de 1992, pretende instituir normas gerais para as guardas
municipais, que já se fazem presentes em inúmeros municípios brasileiros, com
papel essencial e destacado na segurança pública urbana e na proteção municipal
preventiva.
Apoiado por manifesto emitido em maio de 2014 pela Conferência
Nacional das Guardas Municipais, o projeto tem por objetivo, conforme seu art.
1º, regulamentar o §8º do art. 144 da Constituição Federal (CF), segundo o qual
os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de
seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
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O art. 2º prevê que as guardas municipais têm por incumbência
a proteção municipal preventiva. Possuem natureza civil, mas uniformizadas e
armadas, embora permaneçam as restrições contidas na Lei nº 10.826, de 22 de
dezembro de 2003, conhecida como "Estatuto do Desarmamento".
O art. 3º enumera os princípios de atuação das guardas municipais,
fundados na proteção dos direitos humanos fundamentais, exercício da cidadania
e das liberdades plenas, além de assinalar, entre outros compromissos
relevantes, o foco na evolução social da comunidade.
O art. 4º do projeto reafirma a destinação das guardas municipais
que é prevista no art. 144, §8º, da CF, definindo como competência geral a
proteção dos bens do município, seus serviços e instalações, abrangendo os de
uso comum, os de uso especial e os dominiais.
Em seu art. 5º o projeto especifica detalhadamente aquelas
atribuições gerais, destacando-se a presença e a vigilância para prevenir, inibir e
coibir infrações penais e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e
instalações municipais; a colaboração de forma integrada com os órgãos de
segurança pública em ações conjuntas que contribuam com a paz social; a
proteção ao patrimônio ecológico, histórico e cultural, arquitetônico e ambiental
do Município; a cooperação com os demais órgãos de defesa civil em suas
atividades; a interação com a sociedade civil para discussão e solução de
problemas e projetos locais voltados para a segurança das comunidades; o
estabelecimento de parcerias com órgãos estaduais e da União, ou com
Municípios vizinhos, para o desenvolvimento de ações preventivas integradas; o
auxílio na segurança de grandes eventos e de dignitários; e a atuação na
segurança escolar.
O art. 6º prevê que as guardas municipais poderão ser criadas por
lei municipal e serão subordinadas aos prefeitos.
O art. 7º dispõe sobre o efetivo máximo das guardas municipais, de
acordo com a população do Município, e o art. 8º prevê que municípios
limítrofes podem compartilhar suas guardas municipais mediante consórcio
público.
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Os art. 9º e 10 estruturam as guardas municipais em carreira
única, formadas por servidores públicos com plano de cargos e salários,
conforme dispuser a lei municipal, e relacionam os requisitos básicos para
investidura no cargo de guarda municipal, entre os quais a exigência do nível
médio de escolaridade, além de outros que poderão ser estabelecidos por lei
municipal.
O art. 11 trata da capacitação específica para o exercício das
atribuições de guarda municipal, exigindo matriz curricular compatível com
essas atividades, que poderá ser adaptada da matriz nacional da Secretaria
Nacional de Segurança Pública (Senasp). Para atender a essa exigência, o art. 12
faculta aos Municípios a criação de órgão de formação, treinamento e
aperfeiçoamento dos integrantes da guarda municipal.
Os art. 13 e 14 integram o capítulo do projeto que trata do Controle,
determinando que o funcionamento da guarda municipal deverá ser
acompanhado por órgão de controle interno (via corregedoria) e externo (via
ouvidoria), prevendo ainda que lei municipal tratará do código de ética para as
guardas municipais, vedando a aplicação de regulamento disciplinar militar -
alinhando-se, portanto, com o art. 19, que veda a hierarquização militar das
guardas municipais.
Os arts. 15 a 18 cuidam das prerrogativas referentes ao provimento
de cargos em comissão (inclusive o de diretor), percentual mínimo de ocupação
de cargos por mulheres, progressão funcional, reforça a autorização de porte de
arma conforme previsto em lei, cria linha telefônica direta (153) e frequências
de rádio específica, e assegura ao guarda municipal o recolhimento em cela
isolada na hipótese de prisão - antes de condenação definitiva.
O art. 20 reconhece a representatividade das guardas municipais no
Conselho Nacional de Segurança Pública, no Conselho Nacional das Guardas
Municipais e no Conselho Nacional de Secretários e Gestores Municipais de
Segurança Pública.
Finalmente, os arts. 21 a 23 trazem disposições diversas como a
padronização dos equipamentos e do uniforme, o prazo de dois anos para
adaptação das guardas municipais existentes a esta nova lei, a possibilidade de
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que a guarda municipal possa adotar denominação distinta e consagrada pelo
uso, e a cláusula de vigência imediata.
Não foram apresentadas emendas no prazo regimental.
II – ANÁLISE
De acordo com o art. 101, I, do Regimento Interno do Senado
Federal (RISF), compete à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ)
opinar sobre a constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matérias
que lhe forem submetidas por despacho da Presidência.
Além disso, conforme o art. 101, II, c, do RISF, também compete à
CCJ emitir parecer, quanto ao mérito, sobre as matérias de competência da
União, entre elas, segurança pública.
De imediato, observo que não foi encontrada nenhuma
inconstitucionalidade formal ou material no projeto. A Constituição Federal
prevê que a União estabelecerá normas gerais sobre proteção ao patrimônio
histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico (art. 24, VII e § 1º, da CF) e
que a lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis
pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades (art.
144, § 7º, da CF). Ademais, o §8º do mesmo art. 144 da CF determina que os
Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus
bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
O projeto observa a juridicidade, por atender aos requisitos de
adequação da via eleita, generalidade, abstração, coercitividade, inovação e
concordância com os princípios gerais do Direito, e obedece ao Regimento
Interno do Senado Federal.
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Quanto ao mérito, o projeto é oportuno e conveniente, por
regulamentar em nível nacional as guardas municipais, padronizando seus
princípios, atribuições, criação, exigências para investidura no cargo,
capacitação, controle interno e externo, prerrogativas, vedações e
representatividade.
Os institutos de pesquisa mais renomados tem demonstrado que a
segurança pública está entre as primeiras preocupações da população brasileira.
E não foi por outra razão que o legislador constituinte admitiu uma atividade de
polícia a partir das guardas municipais, resumindo, nesse modelo, uma atividade
de segurança comunitária - inclusive para apoio aos órgãos policiais estaduais e
federais, quando for o caso.
Em muitos países as guardas municipais são importante alternativa
para somar ao sistema de segurança pública, a exemplo dos Estados Unidos,
Espanha, Portugal, Itália, Bélgica, França e Países Baixos. Essa solução se
adapta muito bem ao caso brasileiro, por se tratar de um regime federativo, onde
o poder de polícia é distribuído pelas três esferas de Poder: a União, os Estados e
os Municípios. Aliás, dados do IBGE apontam que a guarda municipal já está
presente em mais da metade dos municípios com população superior a 100 mil
habitantes.
A diversidade de guardas municipais traz desafios que, enfim, estão
sendo enfrentados pela proposição em apreço. As inúmeras leis municipais que
criaram as diversificadas corporações de guardas pelos municípios brasileiros
não conferem uma identidade mínima nacional a estes profissionais, mas sim
uma identidade própria para cada Município, o que por vezes pode até afrontar o
texto constitucional pela distinção de funcionamento entre as instituições. É
importante, portanto, estabelecer em legislação federal um conjunto de
características gerais e funções que sejam próprias de todas as Guardas
Municipais do país.
Uma das formas de construir e consolidar a identidade e a
padronização das instituições passa necessariamente pela formação, capacitação
e treinamento destes profissionais, tema este que restou delineado pelo presente
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projeto, na medida em que prevê a adaptação da matriz curricular nacional
para formação em segurança pública elaborada pela Secretaria Nacional de
Segurança Pública do Ministério da Justiça. Mais do que isso, a proposição
admite que os Municípios possam criar órgão próprio de formação, treinamento
e aperfeiçoamento dos integrantes da guarda municipal ou, alternativamente,
possam firmar convênios ou consorciar-se visando ao atendimento da necessária
capacitação específica para a atividade - neste particular, a proposição abre
espaço para que o Estado possa manter órgão de formação e aperfeiçoamento
centralizado para atendimento aos respectivos Municípios mediante convênio.
Seguramente, um dos principais avanços da proposição corresponde
ao reconhecimento do poder de polícia das guardas municipais, ampliando-se o
conceito anterior de uma guarda municipal meramente patrimonial para um
novo paradigma, focado também na preservação da vida, redução do sofrimento
e diminuição das perdas, patrulhamento preventivo, proteção sistêmica da
população, entre outros. O novo conceito, definitivamente, ampara e dá
segurança jurídica à atividade policial das guardas municipais, permitindo-lhes
maior contribuição para a redução e prevenção da criminalidade e da violência.
Outro avanço significativo que merece destaque no projeto ora em
apreciação por esta CCJ é a fixação de um limite quantitativo para o efetivo a
ser criado para as guardas municipais, que deverá obedecer ao percentual
definido por esta lei geral em comparação ao número total de habitantes do
respectivo Município, admitindo-se que Municípios limítrofes possam
compartilhar reciprocamente os serviços da guarda municipal mediante
consórcio público. Obediente aos princípios constitucionais da legalidade,
impessoalidade e eficiência, a regra geral determina os requisitos básicos para
investidura no cargo público, e cria, ainda, um capítulo próprio para o controle
interno e externo com órgãos permanentes, autônomos e com atribuições
específicas de fiscalização, investigação e auditoria, tanto para apurar eventuais
infrações disciplinares atribuídas aos integrantes desse quadro de pessoal, como
para receber, examinar e encaminhar reclamações, sugestões, elogios e
denúncias acerca da conduta de dirigentes e integrantes da guarda municipal.
Cumpre registrar, ainda, que a proposição tem o cuidado especial de
assegurar aos integrantes da carreira de guarda municipal um direito típico dos
agentes policiais do sistema de segurança pública vigente, qual seja, a garantia
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de recolhimento em cela isolada nos casos de prisão - antes de condenação
definitiva -, protegendo-se, desta forma, a integridade física e a vida desses
profissionais, de forma preventiva, pois são vistos como inimigos pelos
criminosos.
De todo o exposto, manifestamos nossa opinião de que o PLC nº
39, de 2014, representa mais um importante instrumento para o sistema de
segurança pública, com o objetivo de atender essa que é uma das principais
demandas da sociedade, realizando a atividade de segurança urbana, a função de
proteção municipal preventiva e apoiando os órgãos policiais estaduais e
federais nessa atividade fundamental.
Reconhecemos que o projeto não esgota toda a pauta de
necessidades dos integrantes dos quadros das guardas municipais, que deverá
permanecer como objeto de atenção permanente por esta Casa Legislativa. Mas
são inegáveis os avanços conquistados para a categoria e para a sociedade. Não
é demais lembrar que a aprovação do projeto trará inúmeros benefícios, tanto
para o ente federado que é o Município, como para os profissionais das guardas
municipais, como ainda para o sistema de segurança nacional em geral - o que
representará, sem dúvida, um ganho efetivo para a sociedade:
a) será criada uma identidade nacional para as guardas municipais;
b) a estruturação em carreira única com progressão funcional e a
ocupação de cargos em comissão somente por integrantes dessa carreira,
motivando os guardas municipais a desempenharem um trabalho cada vez
melhor;
c) as guardas municipais serão valorizadas, tendo existência
própria, permanente e subordinação direta ao chefe do Poder Executivo local;
d) as guardas municipais terão poder de polícia, reconhecendo-se a
importância de seu papel na proteção à vida e ao patrimônio.
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III – VOTO
Em face do exposto, manifestamo-nos pela aprovação do Projeto de
Lei da Câmara nº 39, de 2014.
Sala da Comissão,
, Presidente
, Relatora
